区域经济新观察:收缩型城市该往何处去

“收缩型城市”,首次出现在国家的政策文件中。

日前,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》(简称《重点任务》),第一次提到了“收缩型城市”,并明确要求收缩型中小城市要瘦身强体,严控增量、盘活存量。

什么是收缩型城市?城市收缩的原因有哪些?“收缩”是不是就代表着衰落?这些城市将如何发展?

约两成城市在收缩

——人口从小城市流向大中城市,从欠发达地区流向发达地区

什么是收缩型城市?

国际上专业的研究机构“收缩城市国际研究网络(Shrinking City International Research Network)”将城市收缩定义为:人口规模在1万以上的人口密集城市区域,面临人口流失超过2年,并经历结构性经济危机的现象。在中国,虽然“收缩型城市”没有明确统一的定义,但相关研究中,“人口流失”都是最重要的指标。

哪些城市被认为是收缩型城市?

中国区域经济50人论坛成员、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良的研究团队在对2865个县市(区)中涉及到行政区划变动的样本进行分析后发现,中国26.71%的地级及以上行政单元、37.16%的县市(区)发生不同程度的收缩。其中,东北地区的收缩较为严重。此外,全市和市辖区人口同时减少的城市有20多个,较多分布于湖北、四川、安徽和黑龙江四省。

首都经济贸易大学教授吴康从660个样本城市中发现,80个城市都出现了不同程度的收缩,其中9个城市收缩幅度超过5%。吴康将80个城市分为结构性危机收缩,例如东莞、鞍山、台州、义乌等;大城市周边的收缩,例如都江堰、三河、高碑店等;欠发达县级市收缩,例如汉中、天长、龙泉等;边境偏远型城市收缩,例如二连浩特等。

收缩型城市有哪些特征?

——人口减少。吴康表示,观察城市收缩,最直观的层面就是人口变化。随着城镇化率不断提高,人口从乡村流向城镇,从小城市流向大中型城市,从欠发达地区流向发达地区。

——第三产业占比低。从吴康列出的80个收缩型城市中不难看出,收缩城市的产业结构中制造业占比较高,例如有“中国第一钢铁工业城市”之称的辽宁鞍山以及浙江台州等。台州人小陈从读大学至今,已经在北京生活了7年。“我不想回家乡工作,也跟当地的产业结构有关。首先我是学新闻的,台州没有适合我的媒体机构;其次,我喜欢美食,而台州的餐饮业不是很发达,小吃街、美食街很少,反而是工厂很多,而且存在着办厂的看不起开饭馆的现象。”小陈说。

此外,收缩型城市还普遍存在着工资水平低和老龄化程度高的特点。根据中国五普、六普两次人口普查数据,收缩城市的城市化率往往比非收缩城市低10个百分点左右;非收缩城市的大专及以上教育水平人口占比高出收缩城市3.37个百分点,而职工平均工资是后者的1倍多。收缩城市老龄化程度也更高。

城镇化进入下半场

——城镇化初期,大中小城市都在扩张;之后更多地向中心城市聚集

最近,黑龙江鹤岗“超低房价”成为新闻热点。房价低到什么程度?据说只要1.9万元就能买到一套55平方米的新房,而在北京,1.9万元都不一定能买到1平方米。

鹤岗就是一个典型的收缩型城市。当地人李先生说:“鹤岗有着百年的煤炭开发历史,是黑龙江‘四大煤城’之一,一度发展很好、人气很旺。但是近年来,很多煤矿陆续关闭,经济活力减弱,人气也差了很多。”根据第六次全国人口普查的数据,2010年鹤岗常住人口为105.86万人,从2010年到2017年,全市常住人口减少了约5万人。为寻求转型,淘汰落后产能,鹤岗2018年曾一个月内关闭了10处矿井。

吴康认为,对城市收缩的观察,要从人口增减的表象转向关注城市背后发生的故事。只符合人口流失这一个特征的城市,不能被简单列为收缩型城市,只有因结构性危机导致的人口流失才是衡量城市是否收缩的标准。

据分析,出现收缩有几方面原因。

首先,人口流出既是因也是果。不断加快的城镇化,势必会吸引大量人口从乡村到城镇,从中小城市到大城市。人口流出尤其是青年人口的离开,导致城市老龄化程度提高,城市逐渐收缩。

其次,不尽合理的产业结构。四大工业基地中,以重工业为主的辽中南工业基地,包含了多个收缩型中小城市,例如抚顺、鞍山、营口;沪宁杭工业基地的轻重工业都很发达,珠江三角洲工业基地则以轻工业为主,更加合理的产业结构导致这两个工业基地所包含的城市经济发展更为良好。

过去赖以生存的资源逐渐枯竭,也是导致一些城市收缩的原因。鹤岗便是如此。鹤岗的经济发展一度完全依赖于煤炭企业,而随着煤炭资源逐渐枯竭,鹤岗的GDP逐年下滑,人口逐年减少。

此外,自然环境不佳,追求更高的生活舒适度也成为一些人离开的原因。

深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉表示,一直以来,人们习惯了“城市必须增长”的理念。这是高速前进的城镇化“上半场”,大中小城市人口都在增加。而城镇化进入“下半场”之后,人口逐渐流出,居民向就业机会更多、收入更高的大城市迁徙,是必然现象。

比如,大城市拥有更多资源。李宇嘉表示,越大的城市,优质资源布局越多、大项目越多。比如,“985”“211”等优质的高等教育资源、三甲医院、跨国公司、总部经济、金融中心等,基本都集中在大城市。而宏观数据“不漂亮”的小城市,则难以获得这些资源。

某些政策也增加了大城市的吸引力。地铁已成为一个城市是否属于大城市的判断标尺之一,然而地铁也不是想建就能建的,目前的申报标准是城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上,地区生产总值在3000亿元以上,市区常住人口在300万人以上。小城市显然很难满足这样的硬性要求。

“瘦身”后更要“强身”

——“收缩”不是单纯的负面概念,调结构强质量是方向

成为收缩型城市,意味着什么?

张学良表示,在中国快速城镇化过程中,市辖区人口的减少一定程度上预示城市经济和消费活力的下降,需要引起注意。而台州人小陈听说自己的家乡台州被列入收缩型城市名单,表示很担心:“收缩型城市,听起来感觉城市发展前景堪忧。”

不过,多位专家也指出,“收缩型城市”并不是负面概念,这是伴随着城市化和产业转型阶段出现的,说明传统上执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策需要向注重城市品质的提升转变。

另一方面,从人均GDP和人均公共资源的角度看,人口减少,但人均占有资源往往增加了。以台州为例,外来人口减少了,但许多本地人感觉城市风貌、生活舒适度在一年年不断提升。

收缩型城市未来如何发展?

《重点任务》中明确要求收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

据发改委有关负责人解释,盘活存量,就是要盘活中小城市主城区的存量。因为主城区是经过几十年甚至几百年的时间形成的,不管是教育资源还是公共服务设施,主城区都更齐全一些。与其花大量资源在主城区以外建设新城区,不如把主城区的存量盘活。

调整产业结构,也是收缩型城市发展方向之一。例如,东莞在保持原有产业优势的前提下,积极培育高新技术产业。自2014年起,东莞开始实施“机器换人”计划,打造智能车间,提高劳动生产率。

李宇嘉表示,人口外流的城市并不是就要衰落,而是要顺应城市化新规律。收缩型城市谋发展,关键是要扭转“增量规划”的惯性思维,“瘦身”的同时加紧“强身”。与发达国家相比,中国收缩型城市发展的最大潜力在于当前的城乡差距还比较大。大城市生活成本居高不下,或许可以挖掘“瘦身”后小城市的机会。

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